党的十八大以来，PPP作为落实国家战略的重要工具，受到各级政府部门的高度重视。但截至目前，全国PPP项目签约率不足三分之一，项目进展远未达到预期理想效果，大量项目迟迟难以落地，其主要原因是社会资本方或项目公司由于融资不到位等导致项目搁置。笔者在进行相关咨询服务时，大量遇到此类问题，而项目公司股权转让是解决此类问题的一个有效方式。本文将从PPP项目公司股权转让的可行性、转让方式及程序等进行分析，并对国有股权转让的特殊性进行说明。
一、PPP项目股权转让的法律、法规及政策依据
1、《中华人民共和国公司法》第七十一条
有限责任公司的股东之间可以相互转让其全部或者部分股权。
股东向股东以外的人转让股权，应当经其他股东过半数同意。股东应就其股权转让事项书面通知其他股东征求同意，其他股东自接到书面通知之日起满三十日未答复的，视为同意转让。其他股东半数以上不同意转让的，不同意的股东应当购买该转让的股权；不购买的，视为同意转让。
2、《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》财金〔2019〕10号
鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等方式，盘活项目存量资产，丰富社会资本进入和退出渠道。
3、《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号）
积极盘活存量投资，完善退出机制。根据自身和项目需要，持续优化资金安排，积极通过出让项目股份、增资扩股、上市融资、资产证券化等多渠道盘活资产、收回资金，实现PPP业务资金平衡和良性循环。
4、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）
对“建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制”从四个方面进行了规范，明确要求：“政府要与投资者明确PPP项目的退出路径，保障项目持续稳定运行”。
5、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）
“切实遵循PPP合同管理的核心原则”部分，明确提出了“兼顾灵活”的原则，并要求“合理设置一些关于期限变更（展期和提前终止）、内容变更（产出标准调整、价格调整等）、主体变更（合同转让）的灵活调整机制，为未来可能长达20-30年的合同执行期预留调整和变更空间”。
6、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕，2724号）“加强政府和社会资本合作项目的规范管理”部分，将“退出机制”作为重要的一环予以规范，并提出政府方要“依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道“。
7、《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资〔2016〕1744号）
推动PPP项目与资本市场深化发展相结合，依托各类产权、股权交易市场，通过股权转让、资产证券化等方式，丰富PPP项目投资退出渠道。提高PPP项目收费权等未来收益变现能力，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出机制，增强PPP项目的流动性，提升项目价值，吸引更多社会资本参与。
根据上述法律、法规及政策文件的规定，目前国务院、财政部、发改委对于丰富PPP项目社会资本进入和退出渠道、完善退出机制均持鼓励和肯定态度。具体可依托各类产权、股权交易市场，通过股权转让方式实现社会资本方的退出。因此，股权转让方式退出符合当前PPP政策规定。
二、关于股权锁定期的设置及锁定期内的股权转让
2014年，财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（试行）财金〔2014〕156号中的附件——《PPP项目合同指南》（试行）对于股权锁定期进行了明确规定。2017年7月，国务院法制办、国家发展改革委、财政部起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》（征求意见稿）规定：在合作项目建设期内，社会资本方不得转让其持有的项目公司股权。在PPP项目的实践操作过程中，通常在《PPP项目合同》及《股东协议》中对社会资本方的股权转让进行类似的限制性规定，如：项目在建设期及运营期的前两年，社会资本方不得转让其在项目公司持有的股权。因此，不管是从政策层面，还是从操作层面来讲，股权锁定期被普遍认同，以此保证项目公司的稳定性。但是，在目前PPP项目融资困难的大环境下，怎样设置股权锁定的方式及条件才能真正有利于PPP项目的推进，真正做到有效控制PPP项目的风险？
我们注意到，以上文件在规定股权锁定期时，均提及在锁定期内股权转让的例外情况。例如《PPP项目合同指南》（试行）规定：在锁定期内，如果发生以下特殊的情形，可以允许发生股权变更：（1）项目贷款人为履行本项目融资项下的担保而涉及的股权结构变更；（2）将项目公司及其母公司的股权转让给社会资本的关联公司；（3）如果政府参股了项目公司，则政府转让其在项目公司股权的不受上述股权变更限制。“三部委条例”（征求意见稿）规定：合作项目运营期内，在不影响公共服务提供的稳定性和持续性的前提下，经政府实施机构报本级人民政府同意，社会资本方可以转让其持有的项目公司股权。
笔者认为，在设置股权转让条款时，应根据项目本身的情况及与潜在社会资本方的前期沟通情况，对股权锁定期进行合理的设计。经政府批准，确实因项目融资需要，在有利于项目建设和运营的前提下，为避免由于合同中的股权锁定条款导致项目进入僵持，可以在《PPP项目合同》及《股东协议》中对股权锁定期机制进行灵活处理。例如对股权锁定的情形进行例外约定，或者根据社会资本方在项目实施过程中承担的不同角色设置不同的转让条件，如某一社会资本方在项目中的角色主要是解决项目融资，在项目融资完成后，应同意其进行股权转让；对于重运营的项目，某一社会资本方在项目中的角色主要是解决项目建设，在项目建设任务完成后也可以被允许退出。不管如何设置，该等转让、退出应以不影响公共利益、有利于项目运营和公共服务的提供为前提。
对于已经签署相关合同且没有对股权转让条款进行灵活性约定的项目，如确发生融资不能、股东严重亏损甚至破产等情形，应及时启动合同再谈判，通过股权转让的形式，重新选定社会资本方，此外股权出让方承担融资不到位的违约责任，避免出现项目长期停滞。
关于股权转让的程序，《中华人民共和国公司登记管理条例》第三十四条“有限责任公司变更股东的，应当自变更之日起30日内申请变更登记，并应当提交新股东的主体资格证明或者自然人身份证明。有限责任公司的自然人股东死亡后，其合法继承人继承股东资格的，公司应当依照前款规定申请变更登记。有限责任公司的股东或者股份有限公司的发起人改变姓名或者名称的，应当自改变姓名或者名称之日起30日内申请变更登记。”
三、国有股权转让的特殊流程
国有企业，是指《企业国有资产交易监督管理办法》(以下简称“32号文”）中规定的国有及国有控股企业、国有实际控制企业。国有股权转让，是指32号文中规定的履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让其对项目公司各种形式出资所形成权益的行为。在目前PPP项目实践中，国有企业作为独立中标人或牵头人与政府方出资代表成立的有限责任性质的项目公司占所有落地项目的半数以上，随着PPP项目落地数量的逐年增加，越来越多的PPP项目已经开始进入运营期，国有股权转让现象已频繁出现。
根据《企业国有资产法》规定:“除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行”，另据32号文第三十一条规定：“以下情形的产权转让可以采取非公开协议转让方式：（一）涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求，企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的，经国资监管机构批准，可以采取非公开协议转让方式；（二）同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的，经该国家出资企业审议决策，可以采取非公开协议转让方式。由此可知，上述例外情形基本无法适用于PPP项目公司。
PPP项目公司涉及国有股权转让的，应当按照国有股权转让的程序实施。在PPP项目实施过程中，如果忽略国有股权转让的特殊性，可能会导致PPP项目合同中股权转让的部分条款无效。结合实务经验，笔者认为在PPP项目中，应在一定程度上允许协议转让股权的存在。例如，如股权转让方与受让方均为国有企业，在转让对价不低于经核准或备案的评估结果的前提下，不影响国有资产的保值增值，为加速交易的进程，应当在立法上准许适用直接协议方式。
尽管如此，笔者仍然建议在目前的法律法规及政策条件下，应优先考虑项目的合规性。根据32号文的规定，本文将国有企业通过产权交易场所公开方式进行股权转让的程序整理如下:
（一）初步审批
转让方就股权转让的数额、交易方式、交易结果等基本情况制定《转让方案》，申报国有产权主管部门进行审批，在获得同意国有股权转让的批复后，进行下一步工作。
（二）清产核资
由转让方组织进行清产核资（转让所出资企业国有产权导致转让方不再拥有控股地位的，由同级国有资产监督管理机构组织进行清产核资），根据清产核资结果编制资产负债表和资产移交清册。
（三）会计师事务所的审计
国有股权转让事项经批准后，应当由转让方委托会计师事务所对项目公司进行审计。涉及参股权转让不宜单独进行专项审计的，转让方应当取得项目公司最近一期年度审计报告。
（四）资产评估
根据《企业国有资产法》：“国有资产转让应当以依法评估的、经履行出资人职责的机构认可或者由履行出资人职责的机构报经本级人民政府核准的价格为依据，合理确定最低转让价格”之规定，国有股权转让应依法进行评估，转让对价应以经认可或核准的评估结果为基础确定。
（五）内部决策
根据《公司法》以及项目公司章程的规定进行股权转让的内部决策，形成同意股权转让的决议、其他股东放弃优先购买权的承诺。涉及职工合法权益的，应当听取职代会的意见，并形成职代会同意转让的决议。
（六）履行出资人职责机构的审核
国有资产监督管理机构负责审核国有股权转让事项。结合《企业国有资产法》：“国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责”之规定，国有股权转让，应由履行出资人职责的机构进行审核。
（七）申请挂牌
选择有资格的产权交易机构，申请上市交易，并提交转让方和被转让企业法人营业执照复印件、转让方和被转让企业国有产权登记证、被转让企业股东会决议、主管部门同意转让股权的批复、律师事务所的法律意见书、审计报告、资产评估报告以及交易所要求提交的其他书面材料。
（八）根据需要进行债权债务的处置
审查项目公司涉及的债权债务问题，如确实存在债务，应当根据《合同法》和《担保法》等规定处理。涉及债务人将合同义务的全部或部分转移给第三人的，应当经债权人同意等。
（九）征集受让方
转让方可以根据项目公司实际情况和工作进度安排，采取信息预披露和正式披露相结合的方式，披露国有股权转让信息，公开征集受让方。其中，正式披露信息时间不得少于20个工作日。
（十）合同的签订与对价的支付
国有股权转让信息披露期满、产生符合条件的意向受让方的，按照披露的竞价方式组织竞价。竞价确定受让方后，转让方与受让方签订股权转让合同，取得产权交易机构出具的产权交易凭证。自股权转让合同生效之日起5个工作日内一次性付清转让对价，金额较大的，可以在1年内付清。
（十一）审批备案
转让方将股权转让的相关文字书面材料报国有产权主管部门备案登记。
（十二）产权登记
转让方和受让方凭产权交易机构出具的产权交易凭证以及相应的材料办理产权登记手续。
（十三）变更手续
交易完成，企业修改《公司章程》以及股东名册，到市场监督管理部门进行变更登记。
项目公司的股权转让，除了是社会资本的退出的通道，也是政府方解决项目僵持的重要方法。作为一个PPP咨询行业的法律工作者，我们期待着国家能够出台相关的法律，共同推进PPP的规范有序的发展。