编辑丨中鼎控股集團
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本期要点
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近年来监管政策不断明确清晰、持续缩紧，退出融资平台一方面符合严禁新增地方政府隐性债务和妥善化解存量的要求，另一方面拓宽融资渠道，可能是地方政府和城投平台发布公告的核心考量。推动城投平台市场化转型，这是政策一直以来在做的事情，退出融资平台，进行市场化转型，也是政策方向。
2010年以来共有3366家城投涉及“退平台”公告，其中2011年为退出高峰。“退平台”城投以区县平台为主。从区域来看江苏、浙江最为集中，其中浙江“退平台”高峰为2019年，江苏“退平台”高峰目前为2022年。
推动城投平台市场化转型、剥离政府融资职能的政策出台已久，但城投直至现在公告退出平台，证明本身想要剥离政府融资职能就较为困难，真正的市场化转型仍有待推进。
近期热点政策事件
1、证监会：2023年努力推动债券违约风险进一步收敛
2月10日，中国证监会召开2023年债券监管工作会议，会议强调2023年要全面深化债市功能发挥，突出服务稳增长和实体经济发展，助力提高直接融资比重；全面深化债券重点风险防范化解，努力推动债券违约风险进一步收敛，保护投资者合法权益；全面深化REITs市场建设，坚持发展与规范并重，全力推动REITs市场高质量发展；全面深化债券注册制改革，强化市场基础制度建设，提升市场韧性和活力；全面深化债券科技监管，完善符合债券特点的监管制度机制。根据21世纪经济，截至2月10日，31省份获得2.19亿万元提前批专项债额度，达到全国人大常委会授权上限。
2、苏州人民政府发布《关于苏州市相城农业投资发展有限公司等企业市场化转型的公告》
2023年2月7日，苏州市相城区人民政府发布《关于苏州市相城农业投资发展有限公司等企业市场化转型的公告》，提出“为全面贯彻落实中央、省关于地方政府性债务管理要求，进一步理清政府与国有企业的权责边界，加快国有企业市场化转型，防范和化解债务风险”，苏州市相城农业投资发展有限公司等11家公司“转型为市场化运行主体，自公告之日起不再承担政府融资职能，不再是我区融资平台公司”。11家公司中5家为发债主体子公司，引发市场关注。
自2022年12月以来，有超过50家地方国企密集公告退出政府融资平台，其中不乏有一些发债城投，引发市场广泛关注。故本文将带着以下三个问题作重点分析：第一，如何理解城投公司退出融资平台？第二，有哪些城投公司退出了融资平台？第三，为什么要退出融资平台，从退出融资平台怎么看城投转型？
如何理解城投公司退出融资平台？
通过对融资平台监管政策、历史城投公司退出融资平台的梳理，城投公司退出融资平台可分为两个阶段：一是在2010-2018年，主要是指银监会“名单制”管理阶段；二是自2019年至今，主要是指财政部监测平台管理阶段，即隐性债务监管阶段。
在第一阶段内，城投公司更多是指退出银监会融资平台名单，以避免监管政策对其融资的限制。而在第二阶段内，城投公司公告退出融资平台意味着其更可能退出的是财政部监测平台管理，即不再涉及地方政府隐性债务，以便使得城投公司能够承接政府建设项目和专项债融资，拓宽其他融资渠道。
随着隐债化解推进，城投与地方国企的边界趋于模糊，隐性债务和经营性债务均会对区域融资环境产生重大影响，两类债务的管理对地方政府同等重要，退出融资平台并不意味着平台债务管理趋弱，相反城投退出平台主要出于防范和化解地方政府债务风险，且强调政府同城投新增债务的切割。
总体来说，近年来监管政策不断明确清晰、持续缩紧，符合严禁新增地方政府隐性债务和妥善化解存量的要求。同时城市基础设施建设业务空间的不断缩小，城投公司的公益性业务量也有所减少，在此大背景以及监管趋严的推动下，城投公司市场化也是大势所趋，城投公司退出政府融资平台只是第一步。
有哪些城投公司退出了平台？
对相关公告文本进行统计，除了城投公司退出政府融资平台，“退平台”主要包括以下四种情形：（1）退出银保监会名单；（2）退出财政部名单；（3）隐债清零；（4）退出地方名单或其他。
根据相关数据统计，2010年以来（截至2023/2/10）共有3366家城投涉及退平台公告，2011年为退出高峰。2011年“退平台”城投数量为1453家，2012年后，逐年回落至较低水平。2016年起“退平台”城投数量出现小幅上升并在2019年达到小高峰后回落，总体看2016年后每年均不超过300家。2022年，“退平台”城投数量为111家，相比2021年的65家有所增多。
图：2011年为城投退出融资平台高峰
分省份来看，浙江和江苏涉及“退平台”城投数量最多，2010年以来分别有940家、439家，占全国的27.9%、13.0%。其中浙江“退平台”高峰为2019年，单年达到220家，江苏“退平台”高峰目前为2022年，当年达到71家。
图：江、浙“退平台”城投数量领先（家）
2019年以来，“退平台”的城投中区县平台占比保持在90%附近，2022年达到94.5%；发债主体涉及“退平台”较少，2019年以来占比在10%附近，2022年仅涉及13家发债主体，占“退平台”城投总数的11.7%。
图：“退平台”城投以区县平台为主（家）
从退出融资平台看城投转型
早在2010年，国务院就发布19号文对融资平台公司进行清理规范，规定对只承担公益性项目融资任务且依靠财政性资金偿还的融资平台进行妥善处理，不得再承担融资任务；财政部412号文对19号文进一步说明，对需清理规范的融资平台范围及标准进一步划定。2016年，国务院18号文提出“加快地方政府融资平台市场化转型”。2021年监管政策上再度收紧，银保监会15号文重新界定了“融资平台”，导致过去业务中游离于灰色地带、界定不够清晰的主体被一网打进。总体来说，城投退出融资平台、加快市场化转型，是稳定持续的发展方向。
推动城投平台市场化转型、剥离政府融资职能的政策出台已久，但城投直至现在公告退出平台，证明本身想要剥离政府融资职能就较为困难，真正的市场化转型仍有待推进。
对比以往，城投公告退出平台的出发点核心在于拓宽融资渠道，同时也表明城投对存量债务的妥善处理和新增债务同政府的切割。市场化转型后，无论是银行贷款、债券发行，融资渠道都会更为顺畅。总的来说，城投公司退出政府融资平台已为大势所趋。对城投公司来说，市场化转型升级是方向，更是必须要完成的规定动作。因此，地方政府和城投公司应该统筹以市场化统筹债务、融资，既能在地方政府和金融机构支持下控制债务风险，又能通过自身市场化转型重构投融资模式，进而摆脱债务的恶性循环。