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你家小区被改名了吗？
近日，据多家媒体报道，位于重庆市渝中区的“纽约纽约大厦”更名为“金渝大厦”，“帝都广场”更名为“财汇广场”，两江新区住宅区约克郡被更名为怡和南苑、怡和北苑，还有如凡尔赛花园等诸多地名具有“大”、“洋”、“怪”、“重”特征的住宅区、建筑物被要求进行集中整改。整改措施包括拆除或更换相关地名标识，督促相关物业（居民）自行设置地名标识，免费更换证照，规划资源等部门及时更新互联网地图信息，等等。
重庆市多个区级政府制定了清理整治不规范地名工作实施方案并紧锣密鼓推进实施，其依据是民政部等六部门于2018年12月3日发布实施的《关于进一步清理整治不规范地名的通知》（民发〔2018〕146号）。该通知要求对不规范地名进行清理整治，清理整治对象主要是居民区、大型建筑物和道路、街巷等地名中违反《地名管理条例》和《地名管理条例实施细则》地名命名原则、违背社会主义核心价值观的不规范地名。该通知还对目标任务、工作原则、方法措施、时间安排、工作要求等进行了详细规定，通知附件对于“大”、“洋”、“怪”、“重”的具体认定标准也进行了详细解释。通过新闻检索发现，全国范围内多地从2019年开始均在进行不规范地名清理整治工作。
从民政部上述通知来看，本次不规范地名整治工作的法律依据是《地名管理条例》及《地名管理条例实施细则》，实践中也包括各省、市、自治区立法及行政机关颁布的地方性规定。在本文中，笔者将从现行法律规定以及立法展望的角度对于地名清理整治过程中的法律问题进行分析。
民政部门清理整治涉嫌“大”、“洋”、“怪”、“重”的地名是否有法律依据？
1986年1月23日起施行的《地名管理条例》第四、五条规定从命名和更名两个角度对地名管理提出要求，结合到本次整治对象而言，对于“重”地名的整治在第四条第三款有明确依据，对于“大”、“洋”、“怪”的地名则依据不够充分。可参考适用的是《地名管理条例》第五条规定，违背国家方针、政策的地名必须更名，但何谓“国家方针、政策”该条例并没有进行定义。
民政部在2010年12月27日颁布实施的《地名管理条例实施细则》第八条特别规定，地名命名应反映当地人文或自然地理特征，该条还要求地名命名不以外国人名、地名命名我国地名。但对于何为地名命名中的“大”、“怪”类地名未明确规定。
地方性立法中，2001年1月1日起生效施行的《重庆市地名管理条例》第七条规定地名应当用字规范，含义健康，使用方便；第八条还规定禁止外文拼写地名。上海市人大常委会于2015年7月23日颁布并于该年8月1日起实施的《上海市地名管理条例》第七条也规定，地名应当含义健康，符合社会道德风尚。
从上述规定来看，适用国务院《地名管理条例》以及民政部《地名管理条例实施细则》清理整治“大”、“洋”、“怪”、“重”地名现象法律依据不够充分。近年来，部分地方立法中强调了地名应当含义健康、符合社会道德风险的概念。从《立法法》第八十条、第八十二条规定来看，民政部门、地方立法机关或人民政府在地名管理的职权范围内制定的实施细则或地方性法规、规章，只要不与上位法律构成明显冲突，没有减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的，原则上应予认可下位法的法律效力。因此，可以认定民政部门本次清理整治不规范地名有法律依据。
可喜的是，对《地名管理条例》进行修订已经纳入民政部的部门立法计划且在2019年10月18日公布了《征求意见稿》，《征求意见稿》第十一条规定地名应含义明确、健康，不得违背社会公序良俗。该《征求意见稿》较之于现行的《地名管理条例》，条文数量也从十三条增加到到六十三条，根据社会经济发展需要增加了诸多内容。笔者相信，《地名管理条例》重新修订实施后，将对地名管理提供更充分的法律依据。
“大”、“洋”、“怪”、“重”地名的认定标准
1986年1月23日起施行的《地名管理条例》以及民政部在2010年12月27日颁布实施的《地名管理条例实施细则》，两部法律文件对于 “大”、“洋”、“怪”、“重”地名的认定缺少参考价值。
2018年12月3日生效实施的《关于进一步清理整治不规范地名的通知》（民发〔2018〕146号）附件对于不规范地名的认定原则和标准进行了详细规定，明确了地名含“中央”、“天下”、“世界”、“环球”、“欧洲”、“中华”、“特区”等属于专名或通名的含义远远超出地理实体实际地、地位、规模、功能特征的刻意夸大的“大”地名；明确地名含“林肯”、“ 马可波罗”、“ 哥伦布”、“曼哈顿”等，以及直接用外文命名的地名、用汉语词汉字译成形成命名的地名属于崇洋媚外的“洋”地名；明确地名含数字如“99”、“11”，地名中含有“.”、“-”等非文字符号，“24克拉”、“公园99”、“BOBO自由城”、“黄泉路”、“ 皇家府邸”等属于怪异难懂的“怪”地名；以及一个城镇内的居民区、建筑物和道路、街巷名称重名或同音的“重”地名。
通过以上分析笔者发现，民政部《关于进一步清理整治不规范地名的通知》（民发〔2018〕146号）对于“大”、“洋”、“怪”、“重”地名有非常明确的认定标准，基于《立法法》的相关规定和立法精神，这些操作层面规定的法律效力也可予以认可。
“大”、“洋”、“怪”、“重”地名更名的正确法律路径
民政部作为全国地名管理的主管部门，在《关于进一步清理整治不规范地名的通知》（民发〔2018〕146号）中，要求按照“谁主管谁负责”的原则进行清理，相关管理部门或单位要根据不规范地名标准化处理情况，及时清理地名标志、道路交通标志等公共标志牌中的不规范地名信息。住房城乡建设和市场监管部门负责清理房地产广告、户外标牌标识中使用的不规范地名；自然资源主管部门要督促地图编制、导航电子地图制作、互联网服务单位及时更改电子地图上的不规范地名，监督出版单位在新版地图中使用标准地名等。对居民身份户籍、不动产登记、工商注册等中存在不规范地名地址信息，采取集中变更或者逐步变更方式予以更换。
国务院《地名管理条例》第五条规定了应当更名的情形，第六条规定了更名的审批权限和程序，但没有规定更名本身应当遵循何种程序。民政部《地名管理条例实施细则》第十一条、第十二条规定，地名更名应当将拟废止的旧名、拟采用的新名的含义、来源等一并加以说明。但对于更名程序也未详细规定，如启动更名程序的主体、是否需要公告或者进行听证、是否需要征求包括群众在内的相关方意见、异议处理方式等。
民政部于2019年10月18日公布的修订《〈地名管理条例〉征求意见稿》第十三条规定，地名有损国家主权与领土完整，有损民族尊严，破坏民族团结与社会稳定，违背其他政策法规情形的，必须更名；其他情形下的更名应当征得有关方面和当地群众的同意后才予以更名。该《征求意见稿》第二十条对申请更名需提交的材料做出了规定，还规定涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的，还应当提交风险评估报告、专家论证报告、征求社会公众意见等。该《征求意见稿》第二十一条规定，对社会稳定等方面可能造成不利影响的更名应当通过舆情分析、重点走访、会商研判等方式，对拟命名、更名方案的可行性和风险可控性进行评估；第二十三条还规定，涉及社会公众切身利益或者对其权利义务有重大影响的地名命名、更名，应当采取向社会公开征求意见、召开座谈会、问卷调查等方式广泛听取意见。
《征求意见稿》尚不具有法律效力，但在行政行为中遵循一定的程序保障社会公众的参与权对于维护社会公平正义具有极为重要的意义。涉及公共利益时征求公众意见、听证、专家论证等环节是促进社会和谐的良方。遗憾的是，全国范围内从2019年开始的本次地名更名整治活动，大部分并未履行重大行政决策行为应当遵守的基本正当程序。当然，个别地方在更名过程中给出多个备选地名并征求群众意见的做法在一定程度上值得称赞。
本次地名更名清理工作未履行基本正当程序的原因，一方面是没有充分的上位法可以做为依据，另一方面也是民政等部门工作人员缺乏法律意识造成的。虽然上述《征求意见稿》尚不具有法律效力，但程序正当无异于能够确保更名行为的合理性，有助于建设和谐社会。
另需要注意的是，还应当管控政府地名管理权的合理边界，避免对于公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害。比如，对于涉及到写字楼、居民小区地名标识拆除、更换的，拆除费用由谁负担，购买、更换新的地名标识的费用又由谁来承担，均应在具体实施方案中予以明确。地名变更造成公民、法人或者其他组织生活、工作不便甚至经济损失的，由谁来负责或承担，也应纳入方案一并考虑。鉴于本次纳入整改范围的地名大多属于之前已通过民政等主管部门审批的范围，本次清理整治的费用不宜由相关建筑物所有权人、使用人或管理单位承担。
利害关系人对地名更名异议的救济途经
利害关系人除向市、区各级政府反映诉求外，《行政复议法》第六条以及《行政诉讼法》第二条，均明确了利害关系人对于地名更名异议的法定救济渠道。
根据前述规定，对地名更名有异议提起行政复议或者行政诉讼的公民、法人或者其他组织需要证明该地名更名行为侵犯了其合法权益。实践中，在行政复议或行政诉讼的受理环节，对于合法权益受到侵犯的审查标准较为宽松，具有遭受经济损失或造成生活、工作等不便的基本证据即可。
此处的公民、法人或者其他组织，可以是业主，也可以是业主委员会，物业出租人或承租人等相关方。利害关系人也可以不经行政复议程序直接提起行政诉讼。利害关系人的请求一般为撤销更名的具体行政行为，或确认该更名的行政行为违法，要求行政机关予以赔偿，等等。
无论是在行政复议或者诉讼程序中，复议机关和司法机关都将审查行政机关作出具体行政行为的事实证据和所依据的规范性文件，复议机关或司法机关还会对利害关系人的权利是否受到实质性损害进行较为严格的审查。实践中，复议机关或司法机关也可能因利害关系人无法证明权利受到实质损害而不支持复议或诉讼请求的情形。考虑到复议或者诉讼程序本身的复杂性，笔者在此无法对复议或诉讼可能的结果作出预判。
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