专题一回顾：原创丨原创丨【城投融资策略系列】专题一：城投融资环境不容乐观

专题二回顾：原创丨【城投融资策略系列】专题二：城投融资困境的成因

专题三回顾：原创丨【城投融资策略系列】专题三：城投困境化解的现实选择

城投公司化解债务风险的根本目的是什么？短期是求生存，中长期则是为转型升级腾挪出所需的时间与空间。短期控制甚至部分化解债务风险是可以通过多种手段做到的。长期来看，真正解决城投公司的债务危机、拓展融资空间，着眼点还应该在公司本身上。也就是公司必须要强身健体，有造血能力，有足够的信用与偿债能力，这才是真正解决区县城投公司债务与融资困境的办法。这就要求城投公司加快市场化改革，推动自身的转型升级。

全国经济发展的新形势以及区域经济社会发展的新阶段、新变化也要求城投公司跟上时代的步伐。与此同时，地方政府也对城投公司有了全新的要求，不仅要求城投公司会融资、会建设，还要求城投公司搞产业、做运营，因此，基于地方政府全域经营需要，要求城投公司成为地方经济社会发展的市场化综合载体。

在有条件的情况下以及地方政府支持下，根据实际情况对辖区内各种类型的城投公司进行必要的重组，在短期内，可较快速度帮助城投公司走出债务及融资困境。

（一）城投平台整合的类型及实例

整合类型方面，平台整合目的可以分为两大类：（1）数量整合。从各地政策要求来看，部分省份直接限定了平台数量，平台数量控制的参考因素主要是行政级别，市、区县、园区分别限制不同的数量，通过整合可以直接减少平台数量。（2）质量整合。部分平台业务相近、板块重叠，通过归类整合，可以使每个平台分工更加明确，提升质量及竞争力。

整合形式方面，从各地城投平台整合具体案例来看，平台整合大致可以分为四种形式：（1）吸收型整合：以某一既有平台为主体，整合其他平台；（2）新设型整合：新设平台集团整合区域内资源；（3）按业务类型分类整合：根据不同的业务类型，将资源集中后整合成不同的专业集团；（4）按管理区域和业务类型分类整合：根据不同行政或功能区域，同时统筹不同的业务类型，设置两家及以上的平台集团整合区域内资源。

1、吸收型整合：以既有平台为主体，整合其他平台

吸收型整合模式主要有“1+N”、“2+N”两种。

（1）达州市“1+N”模式

达州市政府于2020年对达州市平台进行了资产重组，将区域内较大的融资平台达州发展、达州国资、达州交投均纳入达州市投资有限公司（以下简称“达州投资”）合并范围。对新纳入公司的区县平台管控方面，人事任命均由党组织进行管理，融资管控实行总额控制，债务则依据“谁用钱谁还钱”的原则实施。

表1：达州投资整合概况

整合效果方面，达州投资经过整合后资产规模大幅增加，总资产增至815.93亿元，净资产增至346.91亿元，较整合前分别大幅增长151.36%、193.82%。同时业务规模和区域范围扩大，新增粮油销售等可以贡献现金流的业务，资产负债率有所下降，财务指标得以改善。债券估值方面，以“20达州02”为例， 2020年9月30日达州投资关于资产重组的公告发布后，“20达州02”的中债估值显著下行，从10月14日的7.41%下滑至10月15日的6.81%（下行60bp）。

（2）平阳县“1+8”模式

从2018年起，平阳县政府以“做优资产、做大收入、做强企业”为思路，构建“1+N集团”模式框架，搭建县国发公司“1+8”集团体系。

“1”即平阳县国资发展有限公司。

“8”即平阳县国资发展有限公司下属8家一级子公司：（1）平阳县国有资产投资经营有限公司；（2）平阳县旅游发展投资有限公司；（3）平阳县城市建设投资有限公司；（4）平阳县公用事业投资有限公司；（5）平阳县交通投资集团有限公司；（6）平阳县水利发展投资有限公司；（7）平阳县滩涂围垦开发建设有限公司；（8）温州长安集团有限公司。

图1：平阳县县平台整合概况

（3）贵州省龙里县“2+N”模式

2015年12月，龙里县政府按照“2个管理母公司，多个专业子公司”的思路，选取经营状况较好的平台公司设立为母公司，再兼并部分平台公司作为其子公司。具体操作上，龙里县政府分别以县国资公司和贵龙城投公司为主体，将县供排水公司、县工投公司、交投公司等20多家国有资产公司、投融资平台公司，整合组建贵州腾龙实业集团和贵州贵龙实业集团两大集团公司，形成“2+N”模式架构。其中，贵龙集团由贵龙城市经济带投资开发有限公司等公司整合而成，主要负责辖区内经营性业务的经营管理；腾龙集团由龙里县国有资本营运有限责任公司等公司整合组建而成，主要负责龙里县城区及供水领域等公益性业务的经营管理。龙里县政府通过分别整合经营性、公益性两类资源进入两个平台主体，达到了资源整合的目的且确立了划分不同类型平台分类经营的思路。

图2：龙里县平台整合概况

（4）浙江安吉县“2+N”模式

浙江安吉县在整合中也形成了以两大投融资平台为主的“2+N”模式，两大平台，一是浙江安吉两山国有控股集团有限公司（以下简称“两山国控”），将安吉交投、国投及产投进行整合；二是浙江安吉国控建设发展集团有限公司（以下简称“安吉国控”），专门负责开发区范围内的业务。

表2：安吉县平台整合概况

（5）安阳市“2+N”模式

2021年2月，安阳县政府根据各平台公司历史沿革、资产规模、负债水平、业务运营、人员配置、内部管理以及下属子公司构成等具体情况，以安阳市城乡一体化示范区建设投资有限公司（简称“示范区建投”）、安阳东飞航空运动城建设发展有限公司（简称“东飞航空”）为主体，通过一系列内外部整合重组操作，构建安阳县（含示范区）两个一级政府投融资平台公司，其中：整合重组后的安阳市城乡一体化示范区建设投资有限公司保留原来的名称（简称“示范区建投”），以示范区财政局为出资人，100%持股，负责全县范围内的城乡建设、现代农业、股权投资、金融服务、资产管理等业务；整合重组后的东飞航空更名为安阳县城市投资运营有限公司（简称“安阳县城投”），以安阳县财政局为出资人，100%持股，负责全县范围内的置业开发、园区的投资建设及运营管理（通航、新能源汽车、智能制造三大主导产业园区）等业务。

两大平台公司以各自子公司等二级平台公司为实体化运营主体，充分发挥各自业务板块内相应的投资、融资、建设、运营管理职能，最终实现各自定位明确、职能互补、分业运营，提高国有资产的经营管理水平，促进国有资产保值增值。

通过整合重组，一方面，打造上述两个一级平台主体，能够最大限度集中区域内资产、资源，统筹项目规划、城建融资及资金使用，理顺平台公司决策机制，解决好项目资金“借、用、管、还”问题；另一方面，以业务板块定位为出发点，集中各自业务领域内资产资源，分业经营，独立运作。健全平台公司经营管理体制，推动平台公司进行市场化、实体化、规范化和多元化的运作，提高平台公司自主经营和持续盈利的能力，增强平台公司的自我造血功能。

表3：安阳市平台整合概况

总体而言，吸收型整合的城投公司在经过整合后，巩固了其在当地的重要性，在财务指标得以改善、资产规模大幅增加的情况下，可能存在估值下行或信用利差收窄的投资机会，融资产品市场认可度将有所提升。

2、新设型整合：新设平台集团整合区域内资源

新设型整合的一种模式是采取1+N模式，即新设平台集团整合区域资源，形成一家大型的投资控股集团下设N家子平台模式。另外还有“2+N”、“N+N”模式。

（1）聊城高新区“1+N”模式

2020年7月，针对目前市场需求及发展状况，为有效解决发展所需的资金、土地、项目、人才、建设等要素，聊城高新区统筹区属国有资源、国有资产、国有资金、国有资本，组建了聊城高新控股集团有限公司。将聊城高新区财金建设发展公司、山东九州高科建设有限公司、聊城高新城市运营有限公司、聊城高新人才发展有限公司4个平台划入集团。集团公司定位于实体化的政府投融资平台、专业化的现代工业园区运营商、市场化的城市综合发展商、系统化的创新资源集成商、多元化的公用事业服务商，主要负责专业园区规划、产业培育、基础设施建设、投融资、土地开发管理、项目服务等。截止2021年6月底，总资产121.99亿元，信用评级为AA。

四家子公司主要负责不同业务板块：山东九州高科建设有限公司负责棚户区改造、房地产开发业务、城市基础设施投资建设、学校、医院等公益性项目建设等板块；聊城高新财金控股有限公司负责新能源新材料高端装备、医养健康、信息技术、房地产业务、金控业务和园区开发运营服务等板块；聊城高新城市运营有限公司负责园林绿化管理、环卫保洁管理、市政设施管理等板块，完善城市功能，改善城市人居环境，增强城市综合承载力，努力打造美丽生态宜居高新区；聊城高新人才发展有限公司负责建设全链条全方位人才服务体系、聚焦人才精准引进和服务、人才创新创业载体建设、人才创业投资、人才安居教育等板块。

图3：聊城高新区平台整合概况

（2）子长市“1+N”模式

2021年8月，子长市政府推动现有平台和国有企业整合为一个资产规模50亿元的融资平台公司——陕西子长瓦窑堡投资集团有限公司(以下简称集团公司)。

按照积极稳妥、分类施策、分步整合的原则，对全市融资平台、国有企业作为独立法人二级子公司分批纳入新组建的集团公司。第一批纳入集团公司的二级子公司8个，分别为：子长市城市建设投资有限责任公司、子长市农村公路养护有限责任公司、子长市矿产开发有限责任公司、子长市安定文化旅游产业投资开发有限公司、子长市林业投资有限责任公司、子长市城镇化建设投资有限责任公司、子长市扶贫开发投资有限责任公司和子长市新能源开发有限公司。纳入集团的二级子公司资产和股权100%划转集团公司，根据集团公司业务发展需要和业务板块拓展，逐步将其他市属国有企业纳入。

整合后的公司组建专业化子公司，依法开展片区开发、土地整理及一级开发、农业产业化、产业园区开发、房地产开发、文化旅游开发、能源化工建设、工程承揽、项目策划包装和咨询服务、污水垃圾处理、市政环卫、停车场运营、劳务外包等经营性业务；通过代建制、EPC、PPP等模式参与政府性投资项目，逐步开展相关项目开发经营、项目咨询和建设管理服务。

融资平台公司完成整合升级后，凭借优质资源、政策支持和专业优势，按照市场化运营模式，积极参与地方基础设施和公益性、准公益性项目建设，通过融资平台公司自身收益和政府奖补，增加融资平台公司综合收益。围绕做活集团公司现金流,市场化经营国有经营性门面房和行政事业单位闲置办公场所，通过政府购买服务和政府采购等方式将市内环卫、行政事业单位物业、固废处理、农村公路养护等工作委托集团公司运营，同时，将城市泊车、广告、垃圾场等特许经营权授权集团公司运营。

图4：聊城高新区平台整合概况

（3）亳州市“1+N”模式

以亳州建安投资控股集团有限公司（以下简称“建安集团”）的整合为例，2014年6月，在亳州市委市政府的主导下，根据《亳州市人民政府关于变更亳州建设投资集团有限公司有关事项的通知》（亳政秘[2014]60号），亳州建设投资集团有限公司（以下简称“亳州建投”）对区域原有平台进行整合，主要是将亳州市国资监管机构下属的亳州城建、亳州文旅、亳州金地和亳州交投股权均划入亳州建投，后亳州建投更名为建安集团，注册资本增至30亿元；整合完成后，建安集团下属的平台业务板块互不重叠，亳州城建负责亳州市本级基础设施建设；亳州金地属于区级城建主体；亳州交投主要经营省道、国道等市外交通设施建设；亳州文旅负责经营市内文旅板块建设。

图5：建安集团新设型整合

（4）常德市“1+N”模式

2018年7月常德市全面启动平台公司整合转型工作，主要以常德市城市建设投资集团有限公司（以下简称“常德城建”）为核心建立常德市城市发展集团有限公司（以下简称“常德城发”），然后将其他常德市国资监管机构持有的平台划至常德城发或常德城建。常德城发于2019年10月30日成立，成立后常德城建、常德交投和常德公用被无偿划转至该公司。后续在政府资源承接、资金归集等方面都将以常德城发为中心进行归集、统筹、调度。

图6：常德市平台

3、按业务类型分类整合：根据不同的业务类型，将资源集中后整合成不同的专业集团

按业务类型分类整合，即根据不同的业务类型，整合区域资源，形成多家大型的专业集团，下设N家专业子公司模式。主要为“N+N”模式。

（1）济南市“6+N”模式

以济南市级平台整合为例，济南市2017年出台市级投融资平台整合调整方案，新组建济南城市投资集团有限公司、济南城市建设集团有限公司，保留济南产业发展投资集团有限公司、济南轨道交通集团有限公司，成立济南金融控股集团有限公司、济南文旅发展集团有限公司，形成六大集团，并吸纳全市28个市直部门所属的188家企业，实现市属经营性国有资产统一监管。

图7：济南市平台整合

（2）其他区域“N+N”模式

除上述济南市按业务类型分类整合外，2021年以来又有多省市发布通知，拟按业务类型分类整合区域内平台。如2021年9月，石家庄市拟将77家市属国企进行全面重组整合，筹建石家庄国控城市发展投资集团有限责任公司、石家庄文化旅游集团有限公司、石家庄国有资本投资运营集团有限责任公司等五大集团；2021年11月，保定市拟组建“国控、文发、交投、产发、农发、建投、数投、国康”等8家平台；2021年12月，湖北省首批改革组建的湖北交通投资集团有限公司、湖北联投集团有限公司、湖北文化旅游集团有限公司、湖北铁路集团有限公司、湖北农业发展集团有限公司等五家企业挂牌。

4、区域+业务类型分类整合

根据不同行政或功能区域，同时统筹不同的业务类型，设置两家及以上的平台集团整合区域内资源。主要为“N+N”模式。

（1）仪征市“5+6”模式

2018年8月，仪征市通过整合全市资源，改组组建国有资本运营公司和国有资本投资公司两类公司，构建起“一核两类五大平台公司六个实体公司”的国有企业总体框架。

“一核”：以仪征市国有资产管理中心代表市政府履行出资人义务，行使出资人职责。

“两类”：按照十九大精神与相关政策文件，改组组建的两类公司——国有资本运营公司与国有资本投资公司。国有资本运营公司基本职能为：对下属公司履行出资人职责；市场化融资；股权投资；对下属公司的经营业绩考核；财务结算；对下属公司资金实行统一管理等；统筹发展；监督下属公司的产业发展方向。国有资本投资公司的基本职能为：组织项目实施；国有资产运营；项目融资；接受母公司监督管理等。整合改组后政府要依法放权、不越位、不缺位，依法将应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子（孙）公司的管理事项原则上归位于运营公司或投资公司，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。

“五大平台公司”：

以“仪征市城市建设发展有限公司”（简称“城发公司”）为载体，转型为国有资本运营公司，整合市属融资平台。

以扬子投资发展有限公司（简称“扬子公司”）为载体，转型为国有资本运营公司，整合镇属融资平台。

汽车园、开发区、枣林湾三个园区整合现有园区内平台公司，分别成立一家国有资本投资公司，负责各自园区基础设施建设及产业打造。

“六个实体公司”：

城发公司打造“水务交通”、“城市建设”、“城市管理运营”、“金融投资”四个投资公司。

由交运局、水利局所属平台公司整合成“交通水务投资公司”，负责仪征市内外水务交通设施的建设运营，例如水库、大桥、水利设施、国道、省道等；

由建发公司、城建局下属平台公司及教育局下属平台公司整合成“城市建设投资公司”，负责全市范围内道路、桥梁、园林绿化等市政设施的建设运营及本市地产开发建设与棚户区改造、安置房建设等建安工作，同时负责本市学校等教育设施的建设维护；

由城发公司下属的物业公司等实体服务企业，以及物业、广告、加油站、停车场等城市管理服务资源以及保安公司、劳务派遣公司等行政事业单位下属的小型实体服务企业整合成“城市管理运营投资公司”，着重于城市运营服务工作的开展；

以城发公司旗下金融担保公司为主体，整合全市金融资源，成立“金融投资公司”，一方面由政府牵头，金融投资公司作为出资方，与专业金融机构进行合作，组建仪征市城市建设、产业发展基金，带动社会资本出资；另一方面，除金融担保外，从门槛较低、难度较小的组建仪征市城市建设、产业发展基金，开展小贷、融资租赁、信托等业务入手，整合金融业务牌照，并为其他国资平台设计融资模式，或为其引入投资合作伙伴，延伸仪征市金融服务产业链条。

扬子投资发展有限公司（简称“扬子公司”）下设“村镇建设投资公司”。

将各镇建设及各类资源注入一家具有市政、绿化建筑资质的企业，面向村镇道路、绿化、庄台等基础设施的建设以及生态农业的投资开发。

“枣林湾投资公司”下设“文化旅游发展公司”。以“两园”为基础，整合全市旅游资源，围绕地方旅游特色文化与非遗资源，结合旅游与生态等产业，发展全域旅游。

图8：仪征市平台整合概况

（二）区县城投整合的具体方向与建议

结合目前的城投资产整合现状及案例，具体到各个城投平台，还需要从区域现状及平台地位出发考虑整合方向，以下列举的几种情形以供参考：

（1）区域核心平台的整合：整合同类资源要素融资平台，合并重组同级融资平台，具体可参考上文中的达州市、亳州市平台整合案例。

（2）国有资产管理类融资平台整合：可采取1+N或2+N模式，结合国资国企改革，国有资产管理类平台公司可借机转型为国有投资运营公司；亦可按业务类型分类整合，打造若干分业经营的平台集团，具体可参考上文中济南市、仪征市的平台整合案例。

（3）开发区、园区类投融资平台整合：（a）建立产业园区，成为园区管理公司，通过为园区内企业的服务获得经营性现金流收益；或与知名地产商合作开发和自主开发结合，依靠厂房、研发办公楼、商业物业、配套人才公寓等租金收入获取现金流。（b）股权投资，通过减免租金等方式吸引高新技术等创新创业公司入驻园区，利用园区的优势对这类企业进行股权投资，以后这些企业如果可以IPO上市，城投公司可以实现股权退出，获得收益。具体可参考聊城市高新区的平台整合案例。

（4）产业结构调整区域融资平台整合开级：山西、河南、辽宁等产业结构调整矛盾较为集中的地区，破产关停、债务重组压力较大的省级平台，可结合当地的新兴产业进行产业投资或市场化兼并重组。具体可参考常德市、子长市、安阳市、龙里县、平阳县的平台整合案例。

（三）区县城投不同类型的整合关注点提示

1、对于吸收型整合：伴随着资产的划转，多数情况下往往带来城投资产及收入规模的提升，但资产、收入规模并不与城投自身信用水平形成必然联系。此时对于被整合吸收的主体的选择非常重要，对拥有稳定现金流和盈利业务、负债规模合理的优质平台进行吸纳是提升信用水平的重要推动因素，而存在较大应收类款项、资产变现能力差的平台的划入，可能会对原有企业信用水平造成负面影响。

2、对于新设型整合：因新设平台主要在原有一个或多个平台基础上搭建而成，整合后短期规模效应凸显，但业务整合和资金归集管理等层面整合压力较大。业务整合层面，对于那些新设整合为综合性国有资本运营主体的城投，其业务运营行业跨度、并表公司数量和管理条线均大幅增加，母公司对子公司主营业务整合与控制能力面临较大挑战。融资与资金层面，对于1+N模式，部分新设城投拟通过整合后主体资质的提升来降低融资阻力，缓解偿债压力，但若母公司未实现对整个集团资金统一管理，子公司的资金周转及偿债压力困境反而会传导至母公司，因此对于“子强母弱”且母公司债务压力较大的企业，除合并层面的经营及财务指标外，更需关注母公司自身的财务情况。

3、对按业务类型分类重组型整合及按区域+业务类型分类整合：重组后城投平台通常面临原有资产构成、业务区域、业务分工、治理管控的变动，上述变动对信用资质的影响同前述吸收型、新设型整合类似。但重组型城投整合后更应关注外部支持的协调再分配问题。同业归并后各城投虽然专业化水平提高，但兼并重组后的不同平台与政府关系密切程度、当地财力分配获取能力、可获得政府支持力度不可避免出现差异，也进一步影响了重组后平台信用资质和融资能力。

此外，无论哪种模式的城投整合，若流于表层资产整合则意义甚微。在并表后的实质整合阶段，投资者需关注母子公司、兄弟公司之间在业务、人员、资金方面的协同效应，如同质业务合并后是否降低了内部消耗，达到了提升收入、降低经营及融资成本的效果。未来能有效借助整合提升自身实力，获取更多政府支持的平台将加速发展，而整合不力、风险管控缺失的企业或面临一定的经营及债务风险，平台信用资质将趋于分化。

从当前地方政府实施平台公司整合政策来看，其主要目标集中在化解隐性债务、打造优势融资主体、解决同区域平台效率和同业竞争、规避监管政策、促使平台公司转型发展等多个方面，核心诉求在于提高平台公司融资能力。区县级城投实施的同层级平台的横向整合，以实现同区域同质业务的归并或不同区域范围的归并或二者兼具，结合目前各地资源禀赋及债务规模现状来看，可以帮助城投平台短期内走出困境。中期来看，还是在要增量上做文章。

（一）上级平台公司向下整合区县城投

从平台整合的主要模式看，主要包括一是河南、陕西、甘肃等省实施的“以市带县”模式，即地市级平台公司通过参股、业务整合等方式合并县级平台公司；二是较多省市实施的纵向深度整合，此类整合一般为省级平台统筹的省域范围的特殊资源的整合，如港口、交通、文化旅游等部分较为分散的资源。考虑到实施难度和平衡利益相关方诉求，常见的整合形式包括，新设主体或将某一无债务无实质业务的主体更名后作为承接主体，将拟整合的资产资源、股权等划入新主体；以实力较强的某主体为母体，将其他公司全部股权或者大部分股权划入，以实现并表；保持整合主体的股权现状，交叉划转其非主业的资产和业务，使之聚合至承担对应职能的主体，实现同质资源、同质业务或上下游业务归并至单一主体。

结合平台整合案例看，政府主导或支持下平台整合迅速实现了整合主体规模做大。平台整合减轻了区域同质化竞争、政府支持分散的问题，相关资源的整合为平台转型或发挥资源积聚效应提供了有利基础，支持了区县平台的融资发展。部分主体被整合后依托新主体缓解了其债务压力大、再融资困难的问题。资质更高的新主体在融资、债务化解方面亦为区域做出了整体贡献。

（二）“以市带县”模式

如果说区县城投公司重组整合以前是地方政府对旗下公司整合的话，未来将出现一个明显的变化：市级平台公司向下整合，从根本上改变区县城投公司的生存土壤与发展模式。

市级平台公司相对而言资源、资产、资本、资金状况更为优越，甚至旗下拥有上市公司、金融/类金融机构，信用等级更高、融资能力更强，相对区县城投公司来说处于优势地位。与此同时，级平台公司也面临着重组整合、发展壮大的压力。在市级国有经营性资源、资产、资本、资金已经瓜分殆尽的情况下，通过兼并重组、吸收合并区县城投公司的优质资产、资本、资金、业务等，就成为市级平台公司发展的一大方向。而省市也乐于见到这一幕。有些省市在文件里明确鼓励“以市带县”。如陕西省明确要“积极推行‘以市带县’模式，由市级平台通过参股、业务整合等方式带动县级平台公司；鼓励将县级平台并入市级平台，向县级平台多渠道增信，探索通过市级统贷、县级用款模式扩大融资规模。”甘肃省也明确提到“积极推行'以市带县'模式，多渠道向县级平台增信，探索通过市级统贷、县级用款模式扩大融资规模。”

2018年以来，湖南、陕西、河南等全国多个省（市）开展平台整合以期实现化解隐性债务、打造优势融资主体、解决同区域平台效率和同业竞争、规避监管政策、促使平台公司转型发展等多个目标，而其中实现提升平台融资能力为核心诉求。政府主导或支持下平台整合迅速实现了整合主体规模做大；平台整合减轻了区域同质化竞争、政府支持分散的问题，相关资源的整合为平台转型或发挥资源积聚效应提供了有利基础；“以市带县”整合中支持了区县平台的融资发展；部分主体被整合后依托新主体缓解了其债务压力大、再融资困难的难题；资质更高的新主体在融资、债务化解方面亦为区域做出了整体贡献。

在2020年10月陕西市县城投整合升级方案中，提到了积极推行“以市带县”模式，由市级平台通过参股、业务整合等方式带动县级平台；鼓励将县级平台并入市级平台，向县级平台多渠道增信，探索通过市级统贷、县级用款模式扩大融资规模。市县政府要主动依托平台实施项目，承接公益性项目和准公益性项目，城投平台则要并购或组建专业化子公司，依法开展片区开发、产业园区、房产开发、工程承包、公用事业、污水垃圾、停车场、医疗养老、文化旅游等经营性业务。

2021年3月1日，渭南市县平台公司整合升级工作专班，对辖区内的城投进行调研，旨在摸清拟纳入整合升级范围的县级城投的基本情况、业务构成、资产负债，以及行政事业单位实际管理的可产生收入的非公益性资产等情况。

2021年3月5日，渭南市国资监管机构将其持有的县级平台——大荔县城镇开发投资有限责任公司（大荔城投）60%股权无偿划入市级平台——渭南市产业投资开发集团有限公司（渭南产投），响应了省“以市带县”平台整合升级的要求。

图9：渭南市平台整合概况

表4：渭南产投与大荔县城投的基本情况对比

注：存量债券截止日期为2021年4月16日

（三）单一资源纵向整合

1、福建单一资源划入新设主体模式

2020年8月15日，福建省政府出具《福建省人民政府关于组建省港口集团有限责任公司的批复》，同意组建福建省港口集团有限责任公司（福建省港口集团），将福建省国资监管机构、各地市等涉及港口和航运业务的国有资产整合到福建省港口集团，例如宁德交投旗下的宁德港、泉州交投旗下的泉州港、福建交运集团的福州港和莆田港。新设立的福建省港口集团由省国资监管机构、沿海各地市国资监管机构（局）或指定持股单位及省能源集团共同持股。

值得注意的是，宁德交投为保障自身债券持有人的合法权益，划出宁德港后，积极争取了政府注资、财政补助、经营性资产注入（宁德市医学影像中心项目控股投资主体），并取得福建港口集团的安慰函以及宁德港的《差额补足承诺函》。

图10：福建省港口集团整合

2、山西文旅集团整合全省文旅资源

山西文旅集团2017年8月3日成立，山西文旅集团成立后，该集团在广泛调研、深入研究基础上制定了该集团“13366”发展路线图。其中，建设文化旅游业的开发运营平台、投融资平台、智慧旅游信息化平台三大平台，打造酒店管理、景区开发运营、智慧旅游、文化创意、旅游地产、投融资等六大主业板块构成其核心内容。

这一路线图的关键环节是以整合开发山西省内景区景点旅游资源为抓手，规划、整合、建设、开发、培育一批具有影响力和市场竞争力的支撑项目，以点串线带面打造国内外有影响力的旅游品牌集群。

在对接景区资源上，山西文旅集团相继与晋城、长治、吕梁、临汾等市委市政府及所属相关县区政府的主要领导召开工作对接座谈会；对碛口古镇、黄河壶口、运城永济、太行山大峡谷、王莽岭、蟒河、雁门关等三大旅游板块沿线核心景区进行了实地考察调研，与景区资源方、投资方、运营方开展了具体合作。

山西文旅集团三大旅游板块平台公司广泛吸引各级政府、金融机构、战略投资者积极参与，实现股权多元化。对于三大旅游板块核心区域、核心项目，平台公司通过控股、参股、委托经营、合作经营等不同模式整合优质景区景点资源，全力锻造黄河长城太行三大旅游板块，全面提升景区品质，推动壶口瀑布、太行山大峡谷等景区创建国家5A级旅游区，创建了一批4A级精品景区。

图11：山西省文旅资源整合

总的来说，上级平台向下整合对于区县城投公司来说是相当大的利好，但同时也存在巨大的压力，要求区县城投公司加快发展，与上级平台公司竞争优质资源、资产、资本、资金。如果被上级平台公司抢先一步将优质资源、资产等重组整合，区县城投公司将逐渐空壳化。如果区县城投公司被上级平台公司重组并表，实际上区县平台公司将失去发展的自主权，未来将遇到巨大的挑战。

城投整合带来的群体信用资质的提升、融资阻力的降低仍只是中短期目标，只有长远的对自身业务发展、市场化转型做出规划安排，才能真正解决债务压力积累、经营水平不足的困境。区县城投从根本上摆脱困境的核心是实现市场化，市场化的核心是产业市场化，产业市场化的核心市场化机制的建立。

（一）化解债务风险、拓展融资空间的核心——实现市场化转型

快速扩张的城投债务背后其实是地方政府“债务—投资”驱动模式的不断强化，既源于地方政府超出财力搞建设，亦有金融机构以政府兜底幻觉代替市场化风控要求的推波助澜。在宏观经济下行压力增大、强监管持续加码的严峻背景下，现阶段推进融资平台转型与防范城投债务风险已是一体两面，只有切实剥离平台企业的政府融资职能、推进其市场化规范化转型，方能从源头处防范融资平台成为地方政府债务隐性化载体，并有效防范城投债务风险的深化与蔓延，进一步拓展融资空间。

（二）市场化的核心——产业市场化

地方城投公司普遍存在业务战略聚焦不清的现象。即使有资源、有资产、有资本、有资金，很多城投公司发展也不好，更别说现在处于债务重压之下难以腾挪了。建议城投公司详细梳理各自的资源禀赋，本着“因地制宜，因城施策”的原则，依资源禀赋构建企业产业战略，有条件的可聘请专业咨询公司，共同谋划企业的产业发展战略并制定相应的落地措施。战略大师德鲁克认为战略规划不是规划“未来做什么”，而是规划“当前必须做什么才能准备好迎接不确定的未来。”每个城投公司要制定清晰的产业发展规划，并以此为基础向政府要资源向市场要效益。

1、传统业务产业化

城投平台业务分为公益性业务、准公益性业务和经营性业务三大类。绝大多数城投都涉及公益性业务，如城市基础设施建设、土地整理，业务回款直接来源是地方政府；大多数城投也兼有准公益性业务，如棚改、保障房、供水电热气、垃圾处理、污水处理等，有一定现金流，但仅有微薄利润或亏损，需要政府补贴以平衡缺口；部分城投也涉及经营性市场化业务，如贸易、产品销售、房地产、融资租赁、担保小贷等。城投业务目前仍然还是以公益性业务、准公益性业务为主。

城投公司要在传统主营业务基础上，充分发挥自身区域优势，准确定位业务发展领域，聚焦产业发展板块，整合产业链上下游资源，向专业化、市场化方向发展，做强、做优、做大传统产业板块。

2、区域资源禀赋产业化

城投的职能面临着转型升级的要求，除了围绕传统的城市建设业务外，还承担着地方招商引资、产业培育等任务，因此城投应出于对本地产业的培育，引导产业向本地聚集、发展。

大部分县域虽然经济发展程度并不发达，但也有独特的优势，比如丰富的旅游资源、矿产资源等，可利用政策东风，围绕区域特色的旅游资源、农产品资源、矿产资源等，大力发展相关产业，引进加工制造业，全面提升产业发展专业化水平，延伸产业链，做强产业链。

中央也一直在出台相应政策支持县域发展，依托自身优势，把握政策机遇期，才能把经济发展好。从长期看，还是要改善营商环境、积极的招商引资，培育、导入一些优质产业，对GDP、对就业、对长期的财政收入都有改善。

3、入主上市公司、业务协同

城投公司入主上市公司是市场化转型的重要手段之一，城投入主上市公司对城投平台来说有众多利好。从城投自身来看，一是城投企业入股上市企业，并将其作为产业发展的平台，实现产业投资，从而实现多元化经营，增加经营性现金的流入；二是城投企业的相关业务与上市企业相似，入股主业务类似的企业，可以拓展经营性业务或者与自身业务发挥协同效应，相互促进、相互协同发展；三是城投可以将优质资产注入上市公司，以此来盘活存量资产，大大提升公司的资产质量，实现国有资产的保值增值，同时扩宽公开市场融资渠道。从区域层面来看，城投平台入主上市公司可以起到扶持当地产业的作用，此外，还能通过入主上市公司引进相关产业链上下游，实现产业的集聚或升级，从而促进当地经济的发展。2019年10月，下城国投入主润达医疗，主要是出于利用国有投资平台进一步推进上市公司所在行业资源整合，打造产业集聚高地。

城投公司入股上市企业，主要方式如下：城投控股上市公司一方面依托于区域支柱产业与资源禀赋，另一方面则主要为城投经常性业务的整合上市。从城投控股上市公司行业分布情况来看，较多城投依托区域的支柱产业、资源禀赋来培育上市公司，如浙江台州、湖南、福建的城投控股的制药及医疗设备的上市公司，江苏与山东的城投控股的化工行业上市公司，四川的宜宾发展所控股的五粮液、福建的兴杭国资所控股的紫金矿业；另一方面则主要为城投经常性业务的整合上市，包括城投经常涉及的公用事业、房地产开发、园区服务运营、建筑施工、商贸等行业，如上海的城投所控股的上市公司大部分为综合性园区服务运营商、房地产开发商和工程建筑施工企业，此外也有部分城投公司收购控股了其他行业的上市公司，如江苏、山东的城投收购控股的设备制造行业上市公司。

城投公司入股上市公司策略上，早期可以只当财务投资者，继续发挥民营企业家的作用，但是要加强财务管理，以免资金盲目投资。城投并购民企，初步的目标是实现财务并表，增加报表中的经营性资产和经营性收入，逐步实现机制转型、人才聚集和经营优化。

（三）产业市场化的核心——机制市场化

区县城投实现产业市场化的关键是建立具有区域特色的市场化经营机制。

1、国资监管机构不断加大放权授权的力度

城投公司作为政府部门的时代已经过去了，现在地方政府要以市场模式重塑政企关系，推动城投公司成为自主经营的市场主体，推动城投公司建立完善现代企业制度，夯实公司治理基础，并且从管企业向管资本转型，推动城投公司授权经营体系的建立。包括国资监管机构在内的政府部门还需要进一步加大改革的力度。一是按照“政府正面清单、企业负面清单”的原则，依照《公司法》和《企业国有资产法》进一步划清政府与企业之间的权责边界。政府放权授权改革已经取得了显著成效，可在总结经验的基础上，出台政府部门的权责清单，进一步规范政府部门职责权限，做到“有权必有责”“清单之外无职权”“法无授权不可为”。

2、建立项目思维机制

也就是城投公司必须要提高经营管理能力、效率，真正具备市场竞争力。显然，这要求城投公司要改变业务结构，要在满足地方政府的基础设施建设与产业服务的基础上，建立项目思维，谋划市场化业务，持续抓经营。

3、建立多元化企业管理机制

地方政府应当积极推动城投增强造血机制，提高经营管理能力。作为国有企业，城投公司自身面临国企普遍存在的经营效率低下问题，而目前向市场化转型让城投公司面临更多的难题，比如，如何应对激烈的市场竞争，如何管理多元化企业所带来的挑战等，能否恰当应对城投公司市场化转型所带来的难题，决定了城投公司市场化转型能走多远。

显然，这就要求地方政府要一盘棋考虑问题，破除部门的本位主义，准确盘点、梳理拥有的资源、资产、资本、资金，将土地、建筑、设备、年度预算资金、国资经营收入、特许经营权、收费权、优质国企股权等注入城投公司。

4、建立企业内部市场化经营机制

根据所处的区域经济社会情况及业务所处的行业特点、企业的历史等实际情况来判断、选择合适的模式与路径，对标借鉴一流的经验，推动体制机制创新。通过创新组织、管理模式，通过薪酬、绩效、中长期激励等方式的创新设计，激发城投公司发展的内在活力。结合国企改革三年行动计划，大力推动劳动、人事、用工制度改革，打造“干部能上能下、员工能进能出、收入能增能减”的三能机制落地生根，为公司的业务突破、效益提高、效率倍增夯实基础。

以公司治理为核心抓现代企业制度建设，大力推动市场化选人用人机制、激励约束机制的建立，建立“管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减”的三能机制，真正激发内生动力。

（四）区县城投转型的未来——推行全域经营的综合平台模式

城投公司先天不具备市场化基因，加上机制僵化、人才奇缺、政企关系不清晰，所以导致城投公司市场化转型困难重重，对城投公司来说是巨大的挑战，难以完全市场化运作，面临着机制的挑战、市场的挑战、人才的困境。显然，城投公司转型不应该盲目的、完全的市场化，那是一条不归路。城投公司的转型升级应该是以重塑政企关系为前提，以“突出平台公司的市场主体作用与政府资源的杠杆支点作用相结合”和“公司的深化改革、创新发展与区域经济产业的转型升级相结合”为原则，深度融入区域经济社会发展，推行全域经营的综合平台模式。这就需要城投公司从以下几个方面做出努力。

1、全域经营的综合平台模式的转型定位

地方平台公司向城市综合运营商、产业投资运营商转型发展已成为转型主流。其中杭州城投、镇江城投是平台公司向城市综合运营商转型的典型代表，合肥建投、郑发集团、江东控股集团是平台公司向产业投资运营商转型发展的典型代表。

区县城投需要主动谋求由投融资平台向城市综合运营商、产业投资运营商或两者的结合转型。在这个过程中，城投公司就要坚持建管并举、产融结合、全域经营，推进资产结构调整、业务结构调整，积极推动商业模式升级、市场化转型，激发国有资本的活力，增强国有资本的控制力与影响力，这样以更优质、更大能级的国有资本推动区域的城市建设、招商引资、产业发展、运营服务等工作，在推动区域经济转型升级中找到不可替代的价值。

各县区政府在确定融资平台数量时，要参照本县区一般预算收入，建议原则上保留1-2家融资平台；在研究融资平台内部专业子公司设置、资产注入融资平台时，要按照资产属性、行业分类，结合融资平台功能定位和发展方向，跨行业整合成为国有资本运营公司（集团）。集团公司股权调整实现打造综合性平台，子公司通过股权调整是为了打造专业化平台。

2、打造集团化业务发展模式

在推动全域经营的综合模式下，城投公司必须要尽快打造集团化的业务发展模式，清晰规划业务板块，明确业务发展的机制，增强业务的协同效应，在业务布局、业务结构、商业模式等进一步调整优化、创新升级，融合产业链、资本链、创新链，使业务板块之间互生互动，形成强大的集群效应。

3、打造专业子公司/子集团

城投公司长期持续深入推进国企兼并重组，积累了丰富经验。下一步工作重点是在战略性重组的基础上实施专业化整合，提升国企重组质量与整合实效。以一体化为目标推进企业重组后的业务整合，优化业务布局；以产供销统一、人财物统筹为重点，整合管理和业务部门，促进企业融合；发挥重组各方优势的溢出效应和资产、技术、市场等方面的互补性，释放规模经济效应和范围经济效应，实现经营协同、财务协同和公司治理协同，产生协同效应。

在推行全域经营的综合平台模式基础上实施专业化整合，完善国企重组整合机制。对资产依据业务板块实行分类管理、分业运作，按照是否有市场化现金流，城投平台业务分为公益性业务、准公益性业务和经营性业务三大类。在统一平台下分类发展：商业类国企:依据区域资源禀赋、产业特色；公益类国企：依据公益类资产、项目市场化投融资。公益性业务整合打造，如城市基础设施建设、土地整理，业务回款直接来源是地方政府；准公益性业务整合打造，如棚改、保障房、供水电热气、垃圾处理、污水处理等；经营性市场化业务整合打造，如贸易、产品销售、房地产、融资租赁、担保小贷等。在这个过程中，城投公司要大力发展市场化业务，打造具备市场化、专业化运作能力的子公司，让公司产生造血能力。当然，这并不是要让城投公司涉足完全竞争的领域，而是要让城投公司把握关键环节、关键资源、关键客户，成为发展的路由器、倍增器，通过资本方式实现经营价值的倍增。

4、引入社会资本完善法人治理结构

引入社会资本完善法人治理结构并非单纯的口号，从央企改革成果来看，社会资本的引入不仅可以改变国有企业一股独大的局面，形成董事会、股东会等现代治理结构，改变政府在重大问题上一言堂的局面，还会进一步引资本、引资源，放大国资的控制力和影响力。同时，社会资本的引入，相当于以股权的形式解决了地方城投公司的融资问题，可以进一步帮助城投公司化解存量债务。

在城投公司推进混改中有两点需要特别注意：一是国企与社会资本的股权合作要在法律法规允许的框架下市场化运作，避免滋生腐败寻租；二是社会资本都是逐利的，这就需要城投公司将优质资产作为混改标的，本着与社会资本合作共赢的心态，而并非请社会资本入局接盘或明股实债融资。

5、优化运行模式

（1）组织架构。城投公司要按照市场化、规范化、专业化的管理导向，建立职责清晰、精简高效、运行专业的管控模式，分别结合职能定位具体负责战略规划、制度建设、资源配置、资本运营、财务监管、风险管控、绩效评价等事项。

（2）履职行权。城投公司应积极推动所持股企业建立规范、完善的法人治理结构，并通过股东大会表决、委派董事和监事等方式行使股东权利，形成以资本为纽带的投资与被投资关系，协调和引导所持股企业发展，实现有关战略意图。城投公司委派的董事、监事要依法履职行权，对企业负有忠实义务和勤勉义务，切实维护股东权益，不干预所持股企业日常经营。

（3）选人用人机制。城投公司要建立派出董事、监事候选人员库，由董事会下设的提名委员会根据拟任职公司情况提出差额适任人选，报董事会审议、任命。同时，要加强对派出董事、监事的业务培训、管理和考核评价。

（4）财务监管。城投公司应当严格按照国家有关财务制度规定，加强公司财务管理，防范财务风险，督促所持股企业加强财务管理，落实风险管控责任，提高运营效率。

（5）收益管理。城投公司以出资人身份，按照有关法律法规和公司章程，对所持股企业的利润分配进行审议表决，及时收取分红，并依规上交国有资本收益和使用管理留存收益。

（6）考核机制。城投公司通过制定修订章程、派出产权代表、完善治理、规划引领、激励约束等方式，建立以战略目标和财务效益为主的管控模式，结合所持股企业战略目标和行业特点制订具体考核办法。

地方政府融资平台为我国特定时期的历史产物，对解决地方经济发展和百姓民生发挥了重要的作用，同时也积累的大量的债务风险。在严监管下，大量弱资质的边缘城投公司面临被清退被整合的命运。同时，新经济形势下的城市发展需要懂经济规律、懂金融规则、懂城市运营，具有市场化投融资能力的企业，如城投公司结合地区资源禀赋和自身优势进行转型升级，抓住城市更新、乡村振兴、新基建等国家战略领域的机遇，不仅可以为地方经济发展注入新的活力，还能在发展中解决债务问题。

当前及今后一段时期，城投公司仍将长期存在并继续发挥作用，区县城投公司应从业务实际出发，结合自身优势和区域产业特色等，积极选择适宜的转型方向，调整业务结构，以项目为抓手，重构投融资模式，增强自身造血功能。通过把握政策、抓住机遇，一定可以在债务化解、城投转型过程中开辟出一片新的天地。

同时需要地方政府、城投公司共同努力，充分利用自身的资源禀赋，在发展中化解债务，在发展中进行市场化改革，逐步成为自主决策、自负盈亏的市场化主体，成为中国经济的中坚力量，为地方经济的发展和民生的改善做出长久贡献。县域有未来，县域城投就一定有未来。