——中央企业厂办大集体改革模式解析
朱昌明
【导读】
党中央、国务院做出将厂办大集体改革纳入解决国有企业历史遗留问题的决策部署，将厂办大集体改革成为产权清晰、面向市场、自主经营、自负盈亏的独立法人实体，要实现厂办大集体企业与主办国有企业分离。目前，留给央企、国企进行厂办大集体改革的时间不多了，厂办大集体改革已经进入攻坚年、关键年。
鞍钢厂办大集体改革投入的人力、物力、财力都堪称浩大，这是近30年来央企单体最大规模的一次国有企业办社会职能剥离。《鞍钢厂办大集体改革改制企业股权无偿划转协议》签订和15.2万集体职工完成和解协议签约，标志着鞍钢厂办大集体改革基本完成。今天，阳光所国企混改研究中心负责人、国企改革专家明律师给大家解析鞍钢附属企业公司的厂办大集体改革模式。
一、厂办大集体企业概况
鞍钢是新中国第一个恢复建设的大型钢铁联合企业，作为全国特大钢铁企业，鞍钢厂办大集体企业有着40多年历史，是几代国企职工和家属的“时代记忆”，为妥善安置人员、完善产业链、促进地方经济发展作出了重要历史贡献。。鞍钢附属企业公司就是鞍钢厂办大集体的平台公司，成立于1992年的鞍钢附属企业公司是全国冶金行业最大的集体所有制企业，从最初以安排鞍钢职工下乡回城子女和待业青年就业为主的安置型企业，已经发展成为跨钢材加工、机械制造、化工、轻工、电气器材、机电修造、冶金建筑等十几个行业，经营门类涉及工业、建筑业、交通运输业和商饮服务业4大产业板块，成为拥有近600户企业的大型综合性集团公司，企业职工（含退休职工）15.2万人。
但随着国企改革不断深化和社会主义市场经济不断发展，厂办大集体产权不清、体制不顺等先天不足的矛盾问题越来越突出。鞍钢附属企业公司经营发展陷入困境，大量集体职工离岗失业、生活困难，社会保障和社会稳定、经济发展的矛盾突出：280多户集体企业停产半停产，超过70%的集体职工离岗，整体净资产约-31亿元，已资不抵债。与此同时，厂办大集体企业职工生活困难、社会保障历史欠账大，养老保险历史欠费多。
但是，也有相当部分厂办大集体企业作为有生力量正在蓬勃发展，渴望通过改革解决历史遗留问题、卸掉历史包袱、整合优势资源、深化体制机制改革，从而成为按照现代企业制度运行的市场竞争主体，深度参与地方和鞍钢产业链整合，打造地方新的效益增长极。
鞍钢厂办大集体历史沿革长、涉及人员多，身在经济发展遇阻的东北地区，厂办大集体改革尤其复杂敏感，厂办大集体改革所需巨额资金问题迟迟不能解决，导致鞍钢厂办大集体改革一直未能全面实施。
2020年，在国务院国资委、财政部、人社部和辽宁省委、省政府的支持下，鞍山市与鞍钢集团成立地企联合工作组，合力破解改革难题，积极组织落实改革措施，鞍钢厂办大集体改革工作取得重大突破并于年底基本完成厂办大集体改革。
二、厂办大集体改革方案
鞍钢厂办大集体改革，充分利用中央财政补助政策和地方社会保险接续政策，以实现“老有所养、病有所医”为基本目标，统筹使用中央财政补助资金和企业自筹资金，规范处置资产，妥善安置职工，维护企业和社会稳定，使厂办大集体与主办国有企业彻底分离，在2020年底基本完成厂办大集体改革任务。
鞍钢根据厂办大集体实际情况，制定了鞍钢厂办大集体改革工作指导意见，针对不同类型厂办大集体企业分类实施改革，采用“分类改革＋股权划转＋发展支持＋全员安置”完成厂办大集体改革。
（一）分类改革
1.改制或重组改制
对生产经营正常、资产质量较好、具备持续发展能力的厂办大集体企业，实施改制或重组改制，使改制后企业成为产权清晰、自主经营、自负盈亏的独立法人实体。
2020年12月14日，鞍钢附属企业公司由集体所有制改制为公司制企业并完成工商变更登记，企业名称变更为：鞍山冶金产业链集团有限公司（下称“产业链集团”）。
2.清算注销
对于没有生存能力或持续发展能力的厂办大集体企业，在妥善安置职工的基础上，实施清算注销。
3.破产清算
对于资不抵债、不能清偿到期债务，符合法定破产条件的厂办大集体企业，依法申请破产清算。
（二）股权划转
在厂办大集体分类改革完成后，鞍钢将其持有的产业链集团100％股权划转至鞍山市人民政府，产业链集团所属110多户改制企业的实际控制人也由鞍钢集团变更为鞍山市国资委。股权划转到后，鞍山将依托产业链集团，做大做强冶金产业链供应链，打造全国重要的钢铁产业链供应链基地。
2020年12月23日，鞍钢集团与鞍山市政府签订《鞍钢厂办大集体改革改制企业股权无偿划转协议》。
2020年12月31日，产业链集团股权划转完成工商变更登记手续，鞍山市国资委成为产业链集团股东，持有其100％股权。
（三）发展支持
在股权划转后，鞍钢还与鞍山市政府明确地企双方支持改制企业发展的总体原则、实施路径、推动方式和长效保障机制，鞍钢继续对改制企业给予发展支持。
2020年12月23日，鞍钢集团与鞍山市政府签署《支持鞍钢厂办大集体改制企业发展协议》。
（四）全员安置
根据鞍钢厂办大集体改革总体方案，以鞍钢厂办大集体改革总体方案获国家部委批准，厂办大集体改革职工安置方案履行民主程序并获得通过，报属地政府备案后次月为改革实施时点。该时点即确定在职职工解除劳动关系、申请基本养老保险企业欠费核销和办理职工养老保险和医疗保险接续等时点。
鞍钢对15.2万集体职工进行详细分类，不同类别的员工的安置方式也各不相同：
1.不符合“法五、30年”条件的在职职工
所谓“法五”职工，即“距法定退休年龄不足5年(含5年)”的职工，是指在2011年4月18日在职，且在改革实施时点，男职工年满55周岁、管理技术岗位女职工年满50周岁、生产服务岗位女职工年满45周岁。
所谓“30年”职工，即“工龄已满30年”的职工，是指在2011年4月18日在职，且在改革实施时点，职工连续工龄已满30年。
在改革实施时点经认定符合参加厂办大集体改革条件，不符合“法五、30年”条件的在职职工，原厂办大集体企业与职工协商一致，签订《和解协议》，按以下方式安置：
(1)对于实施改制或重组改制企业的职工：一是在岗职工由改制企业安排上岗工作，变更劳动关系，工龄连续计算。二是不在岗职工可由改革平台结合实际提供工作岗位，并择优录用。在改制企业上岗工作的职工，变更劳动关系，工龄连续计算；未上岗工作的不在岗职工，解除劳动关系，支付经济补偿。
(2)对于实施清算注销或破产清算企业的职工：一是在岗职工原则上由改革平台统筹安排上岗工作，变更劳动关系，工龄连续计算。未上岗工作的在岗职工解除劳动关系，支付经济补偿。二是不在岗职工可由改革平台结合实际提供工作岗位，并择优录用。在改制企业上岗工作的职工，变更劳动关系，工龄连续计算；未上岗工作的不在岗职工，解除劳动关系，支付经济补偿。
2.符合“法五、30年工龄”等条件的在职职工
在改革实施时点经认定符合参加厂办大集体改革和“法五、30年条件的在职职工，原厂办大集体企业与职工协商一致，签订《和解协议》，按以下方式安置：
(1)对于实施改制或重组改制企业的职工：一是有上岗意愿的在岗职工由改制企业安排上岗工作，变更劳动关系，工龄连续计算。二是不在岗职工和没有上岗意愿的在岗职工劳动关系变更到托管企业，签订养老保险和医疗保险缴费协议，发放补助费，由政府指定机构管理。
(2)对于实施清算注销或破产清算企业的职工：一是在岗职工原则上由改革平台统筹安排上岗工作，变更劳动关系，工龄连续计算。二是不在岗职工和未上岗工作的在岗职工劳动关系变更到托管企业，签订养老保险和医疗保险缴费协议，发放补助费，由政府指定机构管理。
(3)补助费标准按照职工托管期间基本养老保险的个人缴费水平确定。
(4)进入托管企业的职工，职工退休时符合独生子女政策的，发放一次性补助费。
3.在职工伤职工、退休工伤人员及工亡遗属
在改革实施时点，经鞍山市人社局及主办国有企业认定符合条件的在职工伤职工、退休工伤人员及工亡遗属纳入工伤保险市级统筹，按以下方式安置：
(1)在职1-4级伤残职工。经劳动行政部门鉴定1-4级伤残职工，劳动关系变更到托管企业，由政府指定机构管理。
（2）在职5-10级伤残职工。经劳动行政部门鉴定5-10级伤残职工，按在职职工安置方式安置。其中，不符合“法五、30年”条件的5-6级伤残职工，可以申请离岗休养，劳动关系变更到托管企业，由政府指定机构管理。
(3)工伤保险相关待遇：一是纳入市级统筹人员按规定享受工伤待遇。二是对解除劳动关系的工伤职工，按照规定支付一次性工伤医疗补助金、一次性伤残就业补助金。三是进入托管企业的在职工伤5-6级伤残职工享受伤残津贴。四是享受伤残津贴的工伤职工不享受补助费。五是符合条件的工伤职工发放一次性伤残补助金，由第三方机构按政策发放。
4.退休人员
在改革实施时点经认定符合参加厂办大集体改革条件的退休人员，原厂办大集体企业与退休人员协商一致，签订《和解协议》享受有关待遇。
(1)养老金支付渠道保持不变。
(2)对个人垫缴的养老保险企业缴费部分，依据有关凭证，经集体企业和改革平台审核，子企业审批后，可由各子企业纳入改革成本,予以支付。
(3)退休人员按现行方式享受医疗保险待遇。已纳入困难企业职工医保的，企业趸缴困难企业职工基本医疗保险个人缴费部分、超限额医疗保险企业缴费部分，退休人员缴纳超限额医疗保险个人缴费部分。
(4)退休人员符合独生子女政策的，补发一次性补助费。
5.在厂办大集体工作的主办国有企业职工
对在厂办大集体工作或服务的主办国有企业职工，在改革实施时点，选择参与厂办大集体改革的，按照厂办大集体职工安置政策予以安置，在改革中发挥积极作用的，待改革工作结束后，可自愿申请调回，由原主办国有企业妥善安置，也可于退休前申请调回原主办国有企业，办理退休手续；在改革实施时点，选择返回主办国有企业的，由主办国有企业根据工作需要适当安置。
6.占地招工人员
经主办国有企业认定符合条件的占地招工人员，按以下方式安置：
(1)在职职工。按照在职职工安置方式中对应政策安置。其中，对不在岗职工有上岗意愿的，由改革平台统筹安排上岗工作，变更劳动关系，工龄连续计算。农龄在改革时核定，退休后，按照《关于转发<适当提高占地招工退休(职工)人员待遇的指导意见>的通知》(钢组人发[2008]10号)规定享受有关待遇，所需资金由原占地企业按现行渠道支付，并由政府指定机构统一发放。
(2)退休人员。退休人员继续按照《关于转发<适当提高占地招工退休(职工)人员待遇的指导意见>的通知》(钢组人发[2008]10号)规定享受有关待遇，所需资金由原占地企业按现行渠道支付，并由政府指定机构统一发放。
7.其他人员
（1）在职残疾职工。原享受残疾职工待遇的，由改革平台统筹安排，保持原待遇不降低。
（2）在职遗属、退养人员。由政府指定机构按规定发放有关待遇。
三、明律师点评
（一）地企合作解决史上最难厂办大集体改革问题
鞍钢厂办大集体历史沿革长、涉及人员多，改革任务十分艰巨，是鞍钢和地方政府多年来想要解决而未能解决的历史难题。作为近30年来央企单体安置集体职工最多、最集中的一次，本次改革之所以能成功完成，离不开地方政府和鞍钢密切合作、齐心合力。
在鞍钢厂办大集体改革过程中，鞍山市与鞍钢集团成立地企联合工作组，鞍钢和鞍山市主要领导任组长，下设改革综合组、人员交接组、职工安置组等11个专项工作组，合力破解改革难题，积极组织落实改革措施。
鞍山市政府相关委局办则派出高效精干队伍为集体职工签署《和解协议书》提供保障，在247个签署工作点共投入3000多名工作人员，进行材料准备、现场布置、思想引导、政策解答和上门服务等工作，以最高标准、最快速度推进《和解协议》的签署工作。
本次厂办大集体改革，实现“老有所养、病有所医”，是摆在集改面前的最紧迫、最主要的任务，也是此次改革中成本最高的一项。由于集体企业净资产整体为负，无力承担改革的成本。最终，在中央、省市政府提供一系列政策支持的基础上，鞍钢筹措几十亿元的改革资金给集体职工接续养老保险和医疗保险以及补缴失业保险等，为改革成功扫清了最大的障碍。除去资金上的支撑，鞍钢与地方政府一共为相关人员提供了1591个再就业岗位。
而鞍山市政府承接了110多户改制企业，并承担了其余企业托管责任，实现厂办大集体企业与鞍钢的彻底分离，标志鞍钢厂办大集体改革基本完成，为鞍钢高质量发展奠定了坚实基础。
“轻装上阵”后，鞍钢2020年利润创历史最好水平。2021年上半年实现利润总额突破200亿元，利润总额、吨钢利润行业排名第二，销售利润率达到行业平均水平的2倍，资产负债率低于央企和行业平均水平，外界对鞍钢的良好预期大幅提升，广大职工对鞍钢未来发展充满信心。
（二）鞍钢集团继续支持改制企业发展
在改制企业划转至鞍山市后，鞍钢并未撒手不管，为确保改制企业平稳过渡，助推改制企业实现健康可持续发展，维护鞍钢现有供应链、产业链的稳定和竞争力，鞍钢承诺将继续支持改制企业发展，保持划转企业与鞍钢的配套供应关系。根据鞍钢与鞍山市政府签署“N”个《支持鞍钢厂办大集体改制企业发展协议》，确定具体支持政策与双方合作项目，在依法合规和市场化的原则下，鞍钢集团相关子企业优先从改制企业采购产品和服务，支持鞍山市进一步做强做大冶金产业链和供应链，打造全国重要的钢铁产业链供应链基地。
（三）改制企业只有持续深化改革才能浴火重生
企业深化改革，只有进行时，没有完成时，改制企业从厂办大集体变身为鞍山市属国有企业，依靠鞍钢的支持仅仅解决了改制企业平稳过渡的问题，接下来需要通过深化改革解决改制企业体制机制的问题，做好鞍钢厂办大集体改革的“后半篇文章”。
改制企业只有持续深化改革，通过混合所有制改革，加快建立现代企业制度，完善公司治理结构、转化经营机制、强化激励等举措，积极开展技术创新、产品创新、服务创新、管理创新，大力开拓国内国际市场，改制企业才能真正成为独立市场主体，实现“凤凰涅槃、浴火重生”。